意大利北极战略：动因、举措及前景
时间：2020-05-25 09:58:31来源：
意大利侨网
意大利虽然地处欧洲南部地中海沿岸，但作为传统西方大国，在北极考察方面有着深厚的历史积淀，并对北极局势发展变化保持密切关注。2015年12月，意大利政府出台了第一部全面、系统的北极政策文件——《意大利北极战略：国家指南》，标志着其对北极问题的关注正式上升为国家战略。
一、意大利北极战略出台的背景
作为欧洲文明的发源地和文艺复兴的摇篮，意大利在历史上曾发挥过重要影响，在当今国际舞台上也依然占有一席之地。
（一）意大利对北极地区的探索历程
二战结束后，南北极成为世界科学研究的圣地，意大利的北极活动也变得广泛而多样。这一时期，意大利在北极问题上最具代表性的人物当属人类学家西尔维奥·扎瓦蒂。他致力于北欧原住民尤其是因纽特人的研究，建立了以自己名字命名的极地研究所，研究所拥有意大利唯一的北极主题博物馆并主办了“ITL.POLO”期刊。
（二）意大利出台北极战略的现实环境
作为传统西方大国之一，意大利致力于发挥积极作用，以应对北极地区出现的全球性挑战并抓住可持续发展的新机遇。北极理事会由北极八国于1996年成立的政府间高层论坛，现已成为北极治理中最重要的区域性制度安排。意大利能够被接纳，说明其对北极事务的参与以及所做的贡献得到了北极八国的一致认可。意大利政府对这一结果表示“十分满意和感谢”，并称理事会的决定将鼓励意大利进一步在北极问题上作出承诺，采取具体措施加强对北极原住民的帮助"。
二、意大利在北极地区的利益关切
为了继承和发扬百年北极考察的历史传统，更好地应对北极局势的快速变化，意大利政府在2015年12月出台了《意大利北极战略：国家指南》。该战略包括历史、政治、环境与人、科学、经济五个维度及结论在内的六个部分，从中可窥见意大利在北极的利益关切。
（一）彰显和提升国际影响力
面对北极这一“战略新疆域”，意大利将参与相关事务视为彰显负责任国家形象、增强国际话语权的重要契机。具体来看，意大利认为无论是北极生态环境恶化造成的挑战，还是北极航道开通带来的机遇，都是在气候变暖的背景下发生的。气候变暖是一个全球性问题，需要在全球范围内寻求解决办法，因而不仅是北极国家，整个国际社会都应担负起新的责任。
（二）认识和应对气候环境问题
气候环境问题是当前北极治理的首要议题，也是意大利北极政策的优先方向。其中，意大利认为重要的问题包括保护生物多样性、预防空气污染、应对气候变化、海洋保护和沿海地区综合管理、自然资源管理以及因海运、旅游、采矿和港口业务引起的环境风险防治等。值得一提的是，除了从人类共同利益出发认识这一问题外，意大利还特别强调自身所处生态环境与北极地区的相似之处，从而使其对北极气候环境的关切显得更有说服力。
（三）维持北极科研领域的优势
意大利政府对此有着清醒的认识。在北极战略中，强调在全球气候变化加剧的背景下，科研团体迫切需要从物理、化学、地理、生物等学科领域出发，加强对北极地区的考察、观测、实验等，从而提升对北极自然系统及全球自然系统的认识和理解。同时，呼吁北极科研要在观测能力、数据资料、分析方法等方面进行广泛而紧密的国际合作，并将科研合作视为实现北极政治和经济利益的主要途径。
（四）抓住北极经济开发的机遇
意大利高度关注北极能源开发对国际能源需求的影响，直言这个问题不只涉及某一国家，而是关乎全球所有国家的利益。另外，意大利国土深入地中海腹地，是地中海航线的重要节点，也是世界航运大国之一。北极航道具备商业通航条件后，将对世界航运和贸易格局产生深远影响，意大利对此需要认真对待。
三、意大利北极战略的推进措施
综上可见，意大利之所以关注和参与北极事务，主要是出于彰显和提升国际影响力、认识和应对气候环境问题、维持北极科研优势地位以及抓住北极经济开发机遇的考量。
（一）重视北极理事会的作用
意大利认为，北极理事会包含议题多样、成员构成广泛，是北极地区最重要的制度安排。2013年被接纳为正式观察员后，意大利政府向北极理事会任命了一名专职外交代表以更好地参加北极高官会议，并多次委派科研人员参与北极理事会各工作组、任务组的工作。2016年10月，为纪念北极理事会成立20周年，意大利外交部牵头组织了“北极理事会与意大利观点”专题研讨会，汇聚政、商、学等各界代表共商北极事务。
（二）在欧盟框架内开展行动
在科研方而，意大利根据“欧盟极地网络”计划确定自己的北极科研中长期规划和优先议程，参与欧盟委员会推动的“欧洲北极基础设施强化行动”等。在环境保护和经济开发方面，意大利表示要在完全符合欧盟环境政策的原则、目标和所有义务的前提下开展行动，并发挥自身的经验和技术优势，积极参与“欧盟海上油气操作安全指令”等政策的制定工作。
（三）加强对国内力量的整合
在通过北极理事会、欧盟等加强北极国际合作的同时，意大利还注意整合国内各方面力量，以增强北极活动的规模和能力。这首先体现在意大利政府对北极科研科考活动的大力支持。其次，意大利政府鼓励社会力量积极关注和参与北极问题。
（四）倡导可持续发展理念
作为世界上绿色发展的先锋，意大利在北极战略中特别强调可持续发展，即经济增长、环境保护与北极原住民特殊需求之间的兼容性和协同性。
四、意大利北极战略的实施困境
《意大利北极战略：国家指南》的出台，为意大利参与北极事务提供了“指北针”，有利于其在北极问题上发挥更大的作用。不过需要注意的是，受若干国内和国际因素制约，这份北极战略的贯彻落实面临着诸多障碍。
（一）政党轮替变幻莫测
意大利实行议会共和制，内阁是其国家权力核心。20世纪90年代，意大利政坛爆发“净手运动”，持续的丑闻报道使天主教民主党、社会党等重要政党纷纷解体，并干1994年通过了新选举法。之后，各个政党经过分化组合，主要形成了中左政党联盟和中右政党联盟两大阵营并轮流上台执政。中左派具有国际主义和多边主义倾向，希望意大利在联合国、欧盟和北约中发挥更大作用。中右派则更具地缘政治思想，对欧盟不太热心甚至带有疑欧主义色彩，但看重与美国的同盟关系。这使意大利很难制定并实施连贯、稳定的外交政策，无法在国际舞台上发挥更大的作用。
（二）经济发展长期低迷
据欧盟最新发布的2019年经济预测报告称，由于意大利国内需求和投资不旺，欧盟已将其经济预期从1.2%下调到0.2%，在欧元区国家中排名垫底。意大利北极战略也正是在2015年经济出现好转的背景下出台的。意大利政府势必会把注意力更多置于国内层面特别是经济增长、社会保障等领域，很难增加甚至可能削减对北极问题的投入力度。
（三）地中海局势动荡不安
由于意大利身处地中海，一直将地中海地区视为传统势力范围和对外交往的根据地，并在欧盟的地中海战略中发挥着积极作用。但不幸的是，地中海沿岸的巴尔干地区、中东地区和北非地区长期动荡不安，近年来更是愈演愈烈，这使意大利首当其冲地面临着地区冲突、恐怖主义和难民问题等的冲击。
（四）北极军事化态势加剧
目前，北极已再次成为俄罗斯与美欧战略博弈的前沿，如果双方继续强化在北极的军事存在，该地区出现军事对峙乃至“擦枪走火”的可能性只会越来越大。意大利在北极问题上强调多边合作和可持续发展，北极军事化将对其战略目标、执行手段等产生影响。进一步来看，二战后意大利外交的核心内容是在美国与欧洲之间寻求平衡，前者主要提供安全上的保护，后者则是经济发展的依托。
五、中意北极合作的路径选择
与意大利一样，中国也积极关注和参与北极事务。两国在北极科研科考、环境保护、经济开发等问题上立场相近且具有较强互补性，这为双方在北极问题上进行政策对接和务实合作提供了广阔空间。
（一）以中意全面战略伙伴关系为基础，提升北极政治互信
自1970年正式建交以来，中意各领域的友好合作关系发展顺利。2004年，两国建立全面战略伙伴关系。2019年3月，习近平对意大利进行国事访问，就双边关系及共同关心的国际和地区问题达成广泛共识，发表关于加强全面战略伙伴关系的联合公报，签署了共同推进“一带一路”建设谅解备忘录等19份政府间合作文件。由此，意大利成为第一个加入“一带一路”倡议的7国集团成员，开创了中意合作的新高度，对欧洲乃至世界都有示范作用和重要意义。
（二）以双边科技合作为先导，推动北极各领域务实合作
在北极问题上，中意都高度重视科技因素的基础性作用，定期开展北极考察并在斯瓦尔巴德群岛建有北极科考站。今后两国应以相关协议、委员会、论坛等为依托，注意发挥各自优势，通过联合考察、合作研发、共建实验室等形式加强北极科技交流，进而推动清洁能源、高端制造业等领域的务实合作。
（三）以中欧蓝色伙伴关系为指引，共促北极发展繁荣
正如前文所言，意大利在北极问题上高度倚仗欧盟。未来中意可在中欧蓝色伙伴关系及其他伙伴关系框架内，就北极问题展开专题讨论与合作，调动政、商、产、学、研等多方力量促进北极发展繁荣。
（四）以北极理事会等多边制度为平台，维护北极和平稳定
中意作为北极域外国家，都十分重视北极多边治理制度特别是北极理事会的作用。2013年5月，中意两国均被北极理事会接纳为正式观察员，为双方构建北极身份、深化北极参与提供了重要契机。2019年5月，由于美国拒绝接受涉及气候变化问题的共同宣言草案，第11届北极理事会部长会议首次没按惯例发表共同宣言，只发表了一份简短的联合声明。北极国家特别是北极大国的单边主义行径，使北极政治安全局势日趋恶化，多边治理架构遭到破坏。这不符合中意两国利益，更不符合人类共同利益。因此，中意需发挥各自影响力，确保北极大国保持克制，维护北极地区和平稳定及北极理事会等多边制度的权威。同时，作为东西方文明的杰出代表，两国应加强交流互鉴，为完善北极治理制度体系贡献更多智慧和力量。
（作者单位：中联部当代世界研究中心。《边界与海洋研究》2020年第1期。中国社会科学网 李想/摘）
